明確任務 強化責任 落實措施
全力搞好全國山洪災害防治非工程措施建設
——在全國山洪災害防治縣級非工程措施建設啟動視頻會議上的講話
國家防總副總指揮、水利部部長 陳雷
（2010年11月25日）
同志們：
今年以來，我國氣候異常，強降雨引發(fā)的山洪泥石流滑坡災害非常嚴重，特別是甘肅舟曲特大山洪泥石流災害造成重大人員傷亡，集中暴露了我國山洪災害防治的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。黨中央、國務院高度重視，胡錦濤總書記、溫家寶總理和李克強、回良玉副總理多次作出重要指示。舟曲特大山洪泥石流災害發(fā)生后，中央政治局召開常委會議，對加強水利薄弱環(huán)節(jié)建設提出了明確要求。7月21日，國務院常務會議專題研究防汛抗洪和水利建設工作，決定加快實施山洪災害防治規(guī)劃，提高山洪災害防御能力。9月15日，國務院常務會議審議并原則通過了關于切實加強中小河流治理和山洪地質災害防治的若干意見。為全面貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，水利部與財政部、國土資源部、中國氣象局和有關省、自治區(qū)、直轄市一道，加快實施全國山洪災害防治規(guī)劃，先期啟動山洪災害防治縣級非工程措施建設，計劃用3年時間，初步建成覆蓋全國1836個縣級山洪災害防治區(qū)的非工程措施體系，全面提高山洪災害防御能力，最大程度地減輕人員傷亡。
今天，我們聯(lián)合召開視頻會議，貫徹落實黨中央、國務院決策部署，全面動員和啟動全國山洪災害防治縣級非工程措施建設工作。剛才，江西、河南、湖南、四川、陜西等5省分別匯報了山洪災害防治工作，財政部部長助理胡靜林同志、國土資源部副部長汪民同志、中國氣象局副局長許小峰同志作了重要講話，對做好山洪災害防御工作提出了明確要求。各地要認真學習貫徹，著力抓好落實。下面，我講幾點意見。
一、充分認識山洪災害防治的重要意義
近年來，受特殊的自然地理環(huán)境、極端災害性天氣以及經(jīng)濟社會活動等多種因素的共同影響，各地山丘區(qū)洪水、泥石流、滑坡災害頻發(fā)，造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失和基礎設施損毀、生態(tài)環(huán)境破壞十分嚴重。山洪災害已成為我國防洪減災工作中亟待解決的突出問題，加快山洪災害防治是關系經(jīng)濟社會發(fā)展全局的一項重大而緊迫的任務。
第一，山洪災害歷來是我國防治任務最為艱巨的自然災害。我國山地丘陵面積約占國土面積的2/3，自然條件復雜，降雨時段集中，極端天氣頻發(fā)。廣大山區(qū)山高溝深，河谷縱橫，地勢起伏大，谷坡穩(wěn)定性差，地表風化物和松散堆積物厚。同時，山丘區(qū)人多地少，生產(chǎn)生活空間狹小，不少城鎮(zhèn)或居民點坐落在泥石流溝口、河谷沿岸甚至滑坡體上，加之不規(guī)范的人類活動等對山體穩(wěn)定帶來的影響，使得我國山洪災害呈多發(fā)、易發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)的特點。全國29個省、自治區(qū)、直轄市，274個地級行政區(qū)，1836個縣級行政區(qū)具有山洪災害防治任務，防治區(qū)面積達到463萬平方公里，涉及人口5.6億，其中重點防治區(qū)面積97萬平方公里，影響人口1.3億，7400萬人受到直接威脅，防御形勢十分嚴峻、治理任務極為艱巨。
第二，山洪災害已成為威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全的突出隱患。山洪災害破壞性強，一旦發(fā)生往往造成毀滅性災難。近幾年，我國突發(fā)性、局地性極端強降雨引發(fā)的山洪災害頻繁發(fā)生，造成死亡人數(shù)占全國洪澇災害死亡人數(shù)的比例呈遞增趨勢。據(jù)統(tǒng)計，上世紀90年代以前，全國每年山洪災害死亡人數(shù)約占洪澇災害死亡總人數(shù)的2/3，新世紀以來已上升到80%左右。尤其是今年，截至11月24日統(tǒng)計，全國因山洪災害已造成3887人死亡、失蹤（包括甘肅舟曲特大山洪泥石流災害死亡、失蹤人數(shù)），占洪澇災害死亡、失蹤總人數(shù)的92%。山洪災害導致大量群死群傷事件，嚴重破壞基礎設施和生態(tài)環(huán)境，直接影響廣大人民群眾生產(chǎn)生活，迫切需要加快防治步伐，加大防御力度，加強防范措施，以減輕、化解山洪災害的威脅和風險，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，維護經(jīng)濟社會發(fā)展大局。
第三，山洪災害防治仍然是我國防洪減災體系中的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過多年持續(xù)建設，我國大江大河大湖治理取得明顯成效，但山洪災害防治區(qū)尚未開展全面、深入的普查和排查，大量隱患點尚未被發(fā)現(xiàn)；雨水情監(jiān)測預報設施和預警手段嚴重不足，災害預警信息傳遞和人員轉移較為困難；基層群測群防體系還不完善，尚未建立覆蓋到縣鄉(xiāng)村組戶的組織體系和“縱向到底、橫向到邊”的預案體系；一些地方山洪災害防治宣傳教育、培訓力度不夠，基層干部群眾防災減災意識淡薄，自防自救能力不足。因此，迫切需要在繼續(xù)加快大江大河大湖治理的同時，進一步加大山洪災害防治力度，盡快改變被動局面，整體提升我國水旱災害防御能力。
總之，我們要從全局和戰(zhàn)略的高度，帶著對人民群眾的深厚感情，充分認識加強山洪災害防治的極端重要性和緊迫性，進一步增強責任感和使命感，切實搞好山洪災害防治非工程措施建設，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供水利支撐和保障。
二、認真總結全國山洪災害防治試點經(jīng)驗
黨中央、國務院高度重視山洪災害防御工作。2006年國務院批復全國山洪災害防治規(guī)劃，啟動實施了山洪災害防治試點建設，2009年又將試點范圍擴展到全國103個縣市區(qū)。通過幾年努力，試點建設收到良好效果，在山洪災害防御中發(fā)揮了重要作用，被廣大基層干部群眾譽為“生命的保護傘”。
據(jù)不完全統(tǒng)計，今年試點地區(qū)共有61個縣發(fā)生329次山洪災害，通過預警緊急轉移93萬人，避免了4.4萬多人傷亡。如5月上旬，江西贛州市定南、尋烏、安遠、全南等縣降特大暴雨，定南縣鵝公鎮(zhèn)高湖站36小時累計降雨量高達450毫米，24小時降雨量高達 335毫米，均為該地區(qū)有記錄以來最大值，省、市、縣通過山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)，實時監(jiān)測降雨情況，及時向有關市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)布預警信息，59個鄉(xiāng)鎮(zhèn)提前轉移1.75萬人，轉移人員中有800多戶房屋倒塌，避免了3000余人傷亡。6月18日，黎川縣6小時平均降雨量達148毫米，德勝、日峰、潭溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)山洪暴發(fā)，全縣倒塌房屋1萬余間，由于預警及時，3萬余人提前轉移，無一人死亡。此外，福建省建甌、建寧，河南省盧氏、南召，湖南省安化等試點縣都取得了顯著的防災減災效益。這些鮮活的事例充分說明：山洪災害防治非工程措施建與不建大不一樣，建多與建少大不一樣。
在試點建設過程中，各地創(chuàng)造了不少符合實際、管用有效的經(jīng)驗和做法，值得總結、學習和借鑒。
第一，因地制宜，加密雨水情監(jiān)測。各試點縣根據(jù)當?shù)亟煌ā⑼ㄐ拧⒅脖弧⒌匦蔚孛埠蜕鐣?jīng)濟狀況，以小流域為單元，加密山洪災害易發(fā)區(qū)監(jiān)測站點，建立自動遙測與人工簡易觀測相結合、基本覆蓋試點區(qū)所有自然村組的雨水情監(jiān)測站網(wǎng)，基本達到自動遙測站控制主要雨區(qū)、簡易雨量站配備到村的要求，實現(xiàn)了對暴雨洪水的實時監(jiān)測。北京、重慶、陜西等地在簡易雨量桶上加裝簡單聲音報警和數(shù)據(jù)顯示裝置，當雨量超過設定的預警指標后迅即通過聲音和光電方式進行預警，即使是深夜或狂風暴雨時量測雨量也非常方便。
第二，多措并舉，強化信息發(fā)布傳送。試點縣除通過人工敲鑼、鳴哨等傳統(tǒng)方式發(fā)布預警信息外，還充分利用短信群發(fā)、有線及無線廣播、遙控和手搖警報器、電視等現(xiàn)代化手段，并針對山洪災害預警量身定做專用設備，有效解決了預警信息“最后一公里”問題，確保預警信息及時快速發(fā)布傳送到基層。
第三，科學防控，建設監(jiān)測預警平臺。試點縣依托GIS、數(shù)據(jù)庫信息和大比例尺電子地圖，開發(fā)研制了縣級山洪災害監(jiān)測預警平臺，實現(xiàn)了雨水情等基礎信息的實時入庫、自動分析、動態(tài)監(jiān)控、在線查詢、在線監(jiān)視、在線預警發(fā)布等功能，顯著提高了基層山洪災害防御的現(xiàn)代化、規(guī)范化水平。
第四，落實責任，建立健全組織體系。各試點縣都建立了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組、戶五級責任制體系，明確各級各類責任人的職責，責任人必須掌握第一手汛情，第一時間趕赴山洪災害易發(fā)區(qū)，第一現(xiàn)場組織群眾轉移避險，為有效應對山洪災害和搶險救災提供了有力的組織保證。江西、湖南、福建、陜西等省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組防御組織體系實現(xiàn)了有組織機構、有工作人員、有辦公場所、有預警人員、有明確責任的“五有”目標。
第五，有效應對，完善防御預案體系。按照“橫向到邊、縱向到底，不留死角、無縫覆蓋”的要求，開展試點的103個縣、1361個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9958個村全部制定了山洪災害防御預案，劃定危險區(qū)域和安全區(qū)域，設定臨界雨量或警戒水位，明確預警形式和發(fā)布程序，落實人員轉移方案，細化各類人員責任，提供了強有力的防御行動指南。湖南、浙江、福建等省試點縣以小流域為基本單元，結合行政區(qū)域編制山洪災害防御預案，既符合山洪災害的流域性特點，又適應組織實施防汛工作的實際要求，具有較強的針對性、指導性和可操作性。
第六，群測群防，加強宣傳培訓演練。各試點縣廣泛開展防災避災宣傳、培訓及演練，共制作、發(fā)放光盤、明白卡等各類宣傳材料378萬余套，組織培訓9.7萬余人次，開展了180次演練，在危險區(qū)、安全區(qū)以及轉移路線上設立醒目、固定的標示牌和宣傳牌，在受威脅人口相對集中的地方設立宣傳欄，使山洪災害的基本知識和避災常識深入千家萬戶，做到家喻戶曉，形成群測群防的防御機制，增強了基層干部和群眾的防災意識和自救能力，有效避免和減少了人員傷亡。
第七，注重積累，不斷加強能力建設。通過試點建設，各地在項目招投標、政府采購、質量監(jiān)督、建設管理等方面制定了一系列制度和辦法，培養(yǎng)了一批既懂山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)建設、又懂項目建設管理的人才，積累了監(jiān)測預警系統(tǒng)設計開發(fā)、設施研制等技術經(jīng)驗，為試點的大規(guī)模推廣奠定了良好基礎。
第八，以點帶面，充分發(fā)揮示范效應。一些省以山洪災害防治試點為契機，進一步擴大試點范圍，發(fā)揮了示范和帶動效應。江西省投入近8000萬元在56個縣建設了山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)，河南、湖南、四川、福建、廣東、陜西等省財政安排大量資金用于重點縣山洪災害監(jiān)測預警與防御體系建設。湖南、重慶、貴州、陜西等省、市在總結試點建設經(jīng)驗的基礎上，提前組織開展山洪災害防治規(guī)劃實施的前期工作。
總之，通過試點建設，我們已經(jīng)初步探索了一套符合我國國情的山洪災害防治經(jīng)驗和做法，為加快實施全國山洪災害防治規(guī)劃，全面啟動山洪災害防治縣級非工程措施建設奠定了堅實基礎。各地要進一步總結和借鑒試點經(jīng)驗，扎實推進山洪災害防治縣級非工程措施建設。
三、準確把握山洪災害防治縣級非工程措施建設的工作部署
山洪災害防治非工程措施建設是一項較為復雜的系統(tǒng)工程，3年內要完成全國1836個縣級山洪災害防治區(qū)的非工程措施體系建設，時間十分緊迫，任務異常繁重。確保如期完成建設目標任務，必須著力把握好以下幾個方面：
第一，準確把握山洪災害防治非工程措施建設的總體要求。要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，牢固樹立以人為本、生命至上的理念，堅持以防為主、防治結合的原則，優(yōu)先考慮近年來山洪災害發(fā)生頻繁、人員傷亡重的縣，優(yōu)先考慮山洪防治區(qū)面積大、影響人口多的縣，統(tǒng)籌考慮前期工作基礎扎實、建設管理和運行維護規(guī)范的縣，以監(jiān)測預警設施、監(jiān)測預警平臺、防御轉移預案、組織責任體系、宣傳培訓演練等非工程措施為重點，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，力爭用3年時間建成覆蓋全部山洪災害防治區(qū)的監(jiān)測預警系統(tǒng)和群測群防體系，實現(xiàn)預警及時、反映迅速、轉移快捷、避險有效，全面提高山洪災害防御水平。
第二，準確把握山洪災害防治非工程措施建設的基本原則。一是堅持非工程措施與工程措施相結合。立足于綜合防御，以非工程措施為主，注重主動預防和避災自救，最大程度減少人員傷亡。同時，對嚴重威脅城鎮(zhèn)或集中居民點、重要設施的山洪溝、泥石流溝和山體滑坡，要突出重點，抓緊開展治理。二是堅持專業(yè)預防與群測群防相結合。在不斷提高山洪災害專業(yè)預測預報水平的同時，把建立健全基層防御組織體系、加快預警信息傳遞、提高群眾自救互助避險能力作為重點，充分發(fā)揮群測群防體系作用，在特殊情況下“鄉(xiāng)自為戰(zhàn)、村自為戰(zhàn)、戶自為戰(zhàn)”，機動靈活地應對突發(fā)山洪災害事件。三是堅持應急轉移和避災安居相結合。在重點做好應急轉移避險、避免重大人員傷亡的同時，科學評估災害風險，實施避災安居，新建城鄉(xiāng)居民住房選址要避開山洪災害風險區(qū)和隱患點。四是堅持項目建設與運行管理相結合。在扎實搞好項目建設的同時，要落實運行管理機構人員和工作責任，加強運行管理人員技術培訓，健全運行管理維護制度，將運行維護經(jīng)費列入各級財政預算，確保系統(tǒng)長期穩(wěn)定發(fā)揮防災減災效益。
第三，準確把握山洪災害防治非工程措施建設的實施機制。山洪災害防治非工程措施建設資金由中央與地方共同承擔。中央財政年度補助資金按照定額補助、省級包干、省內統(tǒng)籌的原則，由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當年納入建設范圍縣的任務量等因素，確定每縣中央財政補助資金規(guī)模。各省水利部門要加強與財政、國土資源、氣象部門的合作，共同逐縣編制山洪災害防治縣級非工程措施建設實施方案，并在此基礎上形成省級年度實施方案報備，確保建設內容、技術方案符合有關技術標準和要求，為推進山洪災害防治非工程措施建設提供科學依據(jù)。
四、切實加強對山洪災害防治縣級非工程措施建設的組織領導
山洪災害防治縣級非工程措施建設投資多、覆蓋廣、時間緊、任務重、要求高、責任大。各地要進一步加強領導，落實責任，精心組織，周密實施，協(xié)同配合，全力推進，確保如期優(yōu)質高效完成非工程措施建設任務。
第一，切實強化建設責任。各地要高度重視山洪災害防治縣級非工程措施建設工作，省級人民政府負總責，逐級落實責任，將責任制貫穿到實施方案編制、建設資金配套、項目建設實施、系統(tǒng)運行管理等各個環(huán)節(jié)。要建立水利部門牽頭，財政、國土資源、氣象部門協(xié)同配合的工作機制，構建實時信息共享平臺，加強信息與資源共享，形成防災減災合力，共同做好本省、自治區(qū)、直轄市建設項目的組織、協(xié)調、建設、管理工作。各部門具體分工由地方政府根據(jù)各地實際確定。
第二，切實落實建設資金。2010年度中央財政已安排下達10億元補助資金，各地要確保地方配套資金及時足額到位。要建立政府牽頭、部門配合、統(tǒng)一規(guī)劃、責任明確的整合資金機制，按照“渠道不變、用途不變、各司其職、各負其責、優(yōu)勢互補、形成合力”的原則，在不改變資金性質和用途的前提下，積極整合各級各類涉及山洪災害防治縣級非工程措施建設資金。要加強建設資金的使用管理和監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行各項財務制度，確保專款專用，充分發(fā)揮資金使用效益。
第三，切實抓好建設管理。各省、自治區(qū)、直轄市要依據(jù)國家有關建設管理規(guī)定，結合各地實際，制定本地區(qū)項目建設管理、資金管理、監(jiān)督檢查、驗收管理等方面的制度和辦法，嚴格項目管理，保證項目建設質量，確保達到預期建設目標。要認真做好各個階段、各個環(huán)節(jié)的驗收工作，確保建成一批，驗收一批，發(fā)揮效益一批。今年安排投資的建設項目，明年汛前要投入運行。省級水利部門要合理調配技術力量，對建設任務重、技術力量薄弱的縣市要開展對口幫扶。
第四，切實強化監(jiān)督檢查。水利部門要會同有關部門加強對項目建設的指導、監(jiān)督和檢查，實行年度考核、信息報送和公示通報等制度，定期公布項目建設進展情況。地方各級政府和有關部門要加大監(jiān)督檢查力度，重點檢查項目執(zhí)行情況、建設進度、質量安全、合同管理和資金使用等方面情況，對責任不落實、嚴重違規(guī)違紀的，要嚴肅處理。
同志們，加快全國山洪災害防治非工程措施建設，是一項費省效宏、惠澤民生的德政工程，中央高度重視，社會廣泛關注，群眾十分關切。我們要以對國家和人民高度負責的精神，精心組織，認真實施，攻堅克難，全力推進，確保如期全面完成各項任務，讓黨中央、國務院放心，讓人民群眾滿意！